自高粱河之战后，北宋对外扩张的脚步逐渐放缓，而为了抵御周遭势力的袭扰，北宋不得不建立和维持其庞大的禁军和厢兵体系。自此之后，北宋就开始背负其严峻的“冗兵”之害。
针对这一问题，宋神宗时期，宰相王安石推行“保甲法”，试图以保甲乡兵逐渐代替靡费甚多的禁军和厢兵。
保甲法施行之后，保甲乡兵逐渐由开封府所辖十七县推行至全国，根据《宋会要辑稿》的记载，神宗一朝被编入保甲的保丁多达六百九十万余人。
如此规模的保甲规模，在历史上堪称空前绝后，然而，这支史无前例的乡兵部队却并未能起到其推行者最初“渐习为兵, 与正军相参”的军事目的。相反，乡兵的存在反而进一步激化了北宋朝堂上新旧党人之间的矛盾，就连王安石之弟王安礼，也曾经数次上书反对，称“民兵不习武事, 今驱之深入, 此不为寇所乘, 则冻饿而死尔”。
对于“保甲法”的诘难，使得素来有“拗相公”之称的王安石也不免心灰意冷，这件事也成为他后期自辞相位的关键因素。那么，成兵七百万之巨地保甲法，究竟是为何而失效的呢？
笔者认为，保甲法崩溃的背后，并非某一股势力或某一派党人的刻意为之，相反，它的自我崩溃，是北宋中后期政治体系一系列弊端的集中爆发。
一、北宋推行保甲法的原因分析：“藏兵于民”和“保户编籍”
自“澶渊之盟”后，北宋虽与辽国结成所谓“兄弟之国”，然而，面对曾经肆虐中原的虎狼之国，北宋仍旧不敢放松警惕，而随着西夏、吐蕃等势力的崛起，北宋所面临的边境危机，却骤然间加剧。
为抗衡可能到来的军事冲突，北宋不得不维持数量庞大的军队。太宗时期，北宋所招募募兵，不到二十万人，而到了神宗继位后，由于之前数代帝王的有意为之，此时的北宋，禁军之数足有六十余万，而厢军更是膨胀至百万。
与之后的保甲乡兵相比，神宗初年的禁军和厢兵，其军饷的消耗实在令人咋舌，时任秘书省校书郎的苏辙，就曾经在他所上《上皇帝书》中言道“土兵一人，其材力，足以当禁军三人，禁军一人，其察给足以赡土兵三人”。
所谓的“材力”，在这里特指士兵的战力，而这里的“土兵”，即早在真宗时期就开始在河北等地招募的“义勇”和“民壮”。他们大多自当地百姓中招募而来，由于负有守土之责，其战意和士气相较于北宋禁军也不遑多让。而这些“土兵”也是保甲乡兵最初的滥觞。
由此可见，北宋禁军与厢军不仅靡费甚多，而且由于士气低靡，往往是“可战之士, 十无二三”。这种情况的出现，促使宋神宗开始寻找替代他们的选择。
事实上，在神宗初年，对于北宋募兵战力衰退之弊，除王安石外，神宗朝的诸位大臣也提出了诸多建议，譬如司马光等人，就曾经建议缓缓裁军，并以新军代之。
但这些人中，王安石所提出的“保甲法”，因为其中主张的“与募兵相参，则可以消募兵骄志”的观点，最终获得了神宗的青睐。这就意味着，在王安石最初推行“保甲法”时，是希望以乡兵作为预备兵，逐渐同化和整饬募兵士气低落的现实情况。
于此同时，我们还应当注意，这些经过初级军事训练的乡兵，另一项重要作用其实是为宋朝建立更加严密的基层治安和管理体系，以此来改变唐末均田制崩坏之后，百姓流离飘零，难以收管入籍的现状。
从这点上来看，保甲法本身有着“藏兵于民”和“保户编籍”两项重要的作用。
二、保甲法失效的原因分析
实事求是的讲，王安石等人对于保甲法的推行极为重视，对于保甲范围内保丁可能出现的种种可能也有着极为细致的考虑，
为了保证保甲制度的顺利推行，新法要求以“十家为一小保，五十家为一大保，十大保为一都保”，将当地百姓编入保甲内。而无论是“小保”、“大保”还是“都保”，都由专人负责统筹和调停，根据规模不同分别称之为正副“保长”、“大保长”、“保正”。
这种层层累加的结构设置，可以更加清晰明了的进行职责划分，而被编入“保”的保户，则需要按照男丁的数量派出“保丁”参加军事训练。这种“藏兵于民”的方式，效仿了先秦时期征兵制的一些特点，对于长期受战争威胁的宋朝来说，这一制度的建立看上去的确有助于减轻政府在军事方面的财政负担。
然而，这一制度虽然看上去有着种种优点，然而在其推行过程中，一系列意料之外的事态却将之推往众人未曾预料到的另一面。
（一）组织不当
保甲法对于乡兵的装备有着明确的规定，“每十人一小保，中三人或五人须要弓箭，县吏督责，无者有刑”。这就意味着，这些弓箭需要由保丁自行筹备，诚然，唐代的府兵制中，的确有士兵自备武器装备的规定，然而府兵自备兵器粮饷，是因为其本身就有着由国家授予的耕田作为经济补偿，反观宋代保丁，虽需出丁结保，然而对于这些保丁的军资，国家却全无经济补偿进行均衡。正因如此，宋代保丁的经济实力根本无法与唐代府兵相比。
在宋代，一张可堪一用的弓箭，价值接近两贯铜钱，而作为消耗品的箭矢，一支更是要六七十铜钱。生活在社会底层的农民，又如何能筹措这样的军备用于训练和征战？
国家希望通过乡兵代替募兵，以减少军费开支的消耗，然而却在实际操作中，将这些军费的消耗转嫁给经济基础更为脆弱的农户，这种举措的出现，无疑是保甲法推行者的严重失误。
正因如此，许多保丁在一开始就没有可以使用的武器，而与此同时，本应被当做重中之重的军事训练，同样成了保丁们最难以接受的任务。
保甲法的施行中，一个重要的任务便是强化对保丁的军事训练，这也是将“保丁”转变为乡兵的重要途径。若无充足的军事训练，那么毫无纪律和配合可言的保丁，在战场上不仅难以效命，更容易成为宋军军阵当中最为脆弱的一环，一旦遭遇攻击，仓皇失措而又毫无士气的部队，往往会成为全军士气崩溃的发端。
然而，保丁的双重身份使得军事训练这一基本任务的完成也成了问题。对于农民来说，农事的重要程度与身家性命休戚相关，一旦延误，很可能造成全年的收成毁于一旦。但在各地官员进行军事训练时，由于仓促组织，一些军事训练被选在了农时进行。
这一政策失误带来的影响极为严重，熙宁六年，仅酸麥、阳武、封邱三地有千余农民进司农寺上告，要求暂缓当地保丁的军事校阅，原因就是这些军事训练的时间与农时相冲。
面对此等情形，即使是对于保甲法寄予厚望的宋神宗也不得不承认“今正当农时，非次追集， 于百姓实为不便”。
然而实际上，虽然宋神宗就此事下令，要求各地 “自今仍毋得禁民越诉”，然而，就之后的事态发展来看，因保甲法施行而导致各地百姓“耕耘收获稼稽之业几近废”的问题，并未因其本人“许 于限外接诉状以闻”的开明政策而有所减少。而这种种不合常理的情形背后，其实隐藏着变法期间最为严峻的政治倾轧。
客观来讲，保甲法这一制度，虽然在推行之初有着种种问题存在，但在当时的环境下，变法初期深得神宗皇帝信任的王安石，的确有着改革和变法的可能。然而，由于新旧党之间难以调和的矛盾冲突，这样的改革可能，也被人们所葬送。
保甲法作为王安石变法过程中，最为核心的几项政策之一，在其推行过程中，不免成为变法一党与旧党之间攻讦和争论的重点。这种由政见不和继而演变为政治倾轧的情形，实在是令人感到叹息。
王安石对于新党的打压，在后世的一些人眼中，是其排除异己的表现，但若是在当时看来，这一举动也是其推行新法所不得不行的举措。但它所带来的弊端，也因此而显现，在保甲法的实施过程中，许多较为保守的官员本身并不反对新法的施行，却希望以更为稳妥的方式推行新法。而这些人，却因此被王安石视为“旧党”。
相反，投机者们却多半以施行新法作为其攀附新党的“终南捷径”，这种完全无视实际条件的举措，才是各地新党官员一味求快求效的原因所在。他们在非农闲之时组织保丁校阅训练的事件屡禁不止，“父子聚首好泣”则成了当时地方上最令人揪心的画面。
（二）制度失衡
如果说，新党对于保甲法的推行，在客观上存在着组织不当的问题，那么由此衍生的基层制度失衡则进一步恶化了保甲法推行后保丁们的生存环境。
在前文我们提到，保甲法中最基层的组织架构里，有正副“保长”、“大保长”、“保正”之职。以上层统治者的眼光来看，无论是仅统管十户的保长，还是可以制约百户都保的保正，仅仅只是整个官僚机构中最为微末的基层管理者。
然而，若是我们代入当时一个普通人的视角来看，结果可能恰恰相反，这些保长无论管辖人数多寡，在其职权范围内，其权利的边际几乎是无穷无尽的。
同样以当时的校阅训练为例，为了使军事训练普及至地方保丁，同时又达到降低训练耗费的目的，宋廷专以大保长为教头，为其所辖保丁进行训练。这也使得这些大保长成了保甲法中最基础的训练人员，为此，宋神宗规定，为这些大保长提供“月给三千, 日给食, 官予器械、战袍, 又具银、酒醪以为赏犒”等优渥待遇。
然而这些大保长也因此获得了对保丁军事训练的指导和管理之权，这种权力的下放，却毫无监督和管理机制进行维持，一些保长自此成为地方上横行无忌的“虎狼”。
以前文提及的保丁“弓箭自备”一事为例，何人需要自筹弓箭，完全取决于保长一人，而除了弓箭外，射垛、更鼓等用于军事训练和日常巡查的物资，也同样是由保长负责安排统筹安排任务，一旦这些保长们用此权力打压保丁，后者就只能疲于奔命，或者破财免灾。
《宋史纪事本末》中提到“乡民既忧无钱买弓箭，加之传惑，恐徙戍边”的情况表明，这样的担忧绝非杞人忧天。事实上，这也是新党党人质疑保甲法成效时，最常提及的一件事由，譬如司马光，就曾经不无忧虑的说过：
“保正保长, 依倚弄权, 坐索供给, 多责赂遗,小不副意, 妄加鞭挞, 蚕食行伍, 不知纪极。中下之民, 罄家所有, 侵肌削骨, 无以供亿。愁苦困弊, 靡所投诉”。
令人惋惜的是，这样的事态却并非只在宋朝出现，保甲法虽然在王安石变法失败后被废止，然而，到得明清时期，“保甲”制度却成为政府控制和管理地方的重要制度架构，而负责保甲之责的基层管理者同样被称之为“保长”。
这一时期的保甲制度，同样未能完全根治基层制度失衡的问题，“假公济私, 藉报恩怨”的情形屡禁不止，这也是后来“保长”一词逐渐污名化的原因之一。
（三）君臣相忌
在古代，一种制度能否顺利推行，往往也与其推行者是否能得到君王的信任有关。而宋神宗与王安石之间的关系变化，也由此成了保甲法最终崩溃的重要原因。
王安石“富国强兵”之说，是熙宁变法得以为宋神宗所青睐的重要原因，后者在熙宁元年召见王安石时，曾经感慨道：“朕自视眇躬，恐无以副聊此意。可悉意辅朕，庶同跻此道”。这种君臣相得的局面，实在是难能可贵。
然而我们还必须注意到，王安石与宋神宗之间，并非没有政见上的分歧，与王安石“富国强兵”之说不同，身为宋朝统治者的神宗皇帝，他真正关心的，是如何强化中央，至于民间是否能得到变法的惠及，其实并不是神宗最核心的考量。
司马光
而这也是王安石变法后期神宗屡屡掣肘的原因所在，从熙宁六年开始，王安石变法开始逐渐为旧党所恶，而两者之间的矛盾更是逐渐不可调和，旧党对于新政的抵制，在“青苗法”、“保甲法”、“保马法”三事上体现得最为强烈。
然而即使是这样，崇尚制衡之道的宋神宗，不顾王安石激烈反对，依旧将司马光、文彦博等人留置中枢，作为对王安石相权的牵制。而原本被视为变法核心机构的“制置三司条例司”，更是早已被神宗以“大端已举”的名义裁撤。
当然，宋神宗对于王安石的种种猜忌，其实也与王安石的一系列做法有关，这位被梁启超称为“尧舜禹之后惟一完人”的北宋宰相，在变法一事上表现出了种种舍我其谁的自信，这种自信，依然达到了“过犹不及”的程度，这也是其“拗相公”外号的由来。
这种“勇于有为，吝于改过”的心性，使得这位毁誉参半的名臣在招致旧派反对时，非但未曾躬身自查，反而将他们视为政敌，这种状况，也加深了宋神宗与王安石之间的君臣相疑。
如果我们回到当时的场景重新审视两人之间的关系，就会发现，“制置三司条例司”的裁撤绝对是两者间信任出现裂痕的重要原因。
“制置三司条例司”本身是为新法施行而设置的非常规机构，其设立之初的意义便是改革原本低效的官僚机构，但这也在事实上侵夺了三司的职权。而在变法最为关键的时刻，对“制置三司条例司”的裁撤，也成为对新党最严重的一次打击。也无怪王安石在遭受种种掣肘后，会感慨“天下事如煮羹，下一把火，又下一杓水，即羹何由有熟也？”
事实上，在保甲法推行过程中，宋神宗的犹疑和动摇，同样成为了之后旧党反击和打压新党革新之政的关键因素。
三、结语
从结果上来看，保甲乡兵的出现，并未改变宋朝军队战力衰弱的本质，而随着王安石罢相，已然名存实亡的保甲法更是成为了一个历史名词。可以说，神宗时期将近七百万的保丁，不仅未能成为北宋抵挡周边势力的重要军事力量，反而在这一系列改革中深受“保甲法”之害。这种情形的出现，并不能简单归咎于新旧党人之中某一派的“倒行逆施”，更不能当做是阴谋家们引于幕后故意为之的结果。
相反，保甲法“藏兵于民”的制度基础，本身就存在着一定的制度缺陷，它寄希望于通过对于军耗的风险转嫁来降低政府的财政负担，但却成为了基层管理者们“残民以逞”的工具，而新旧两党之间的冲突，更是使得保甲法的推行与否变成了多数派的政治投机，而原本对王安石顶力支持的宋神宗，出于制衡目的的一系列行为，同样成了保甲法屡遭诘难的原因。
可以说，保甲法这一制度，在推行的过程中，逐渐异化为一个政治符号，而它最初“藏兵于民”的军事目的，反而无人在意。
参考文献：
1、《宋史》
2、《续资治通鉴长编》
3、《宋会要辑稿》
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