从《康熙微服私访记》说起
电视剧《康熙微服私访记》很多人都不陌生，剧中通过讲述康熙微服出巡、体察民情的几个小故事，深刻而又不失幽默地反映出古代基层社会治理的状况，皇帝与百姓之间难以达成有效沟通，只有皇帝微服私访的时候，仿佛才恍然大悟，原来这江山跟自己想的不一样，原来基层社会中的官僚、乡绅才是百姓头上的“土皇帝”。正如片尾曲唱的那样：“金瓦金銮殿，皇上看不见。一朝出了午门口，一个鼻子两只手。”
无论是在青州“要饭”，还是在渤海“挖矿”，赤裸裸的现实一次又一次地告诉康熙，什么叫做“天高皇帝远”，这种现象的另一种提法就是“皇权不下县”。但是江山无限，诺大的疆土不可能仅仅依靠皇帝偶尔的出巡来实现长治久安，必定需要更加有效的治理体系。
“皇权不下县”的由来
“皇权不下县”是学术领域里颇具影响力的一种观点，用来解释中国传统社会的治理架构。“皇权不下县”所论及的时代，是针对自秦汉至明清的郡县制而言的。在封建社会，皇权不下封国，到了郡县制的时代以后，皇权才进一步下沉至县一级，而对于县以下的乡村治理，则由宗族、乡绅自发构建的另一套体系来实现。
费孝通曾经对中国古代的社会结构提出“双轨制”的论述，与“皇权不下县”的观点是一致的。皇帝掌握权力，并且不希望与他人分享，但是又必须让渡一定的治理权限，来保障皇权意志的充分表达，在这种情况下，有着委托代理性质的官僚制便是皇权的象征。但是，通过自上而下逐层派遣的官员仅到县级，无论行政层级怎样变迁，县级是千年稳固的行政层级，也是官僚体系中基础的构成。
在县以下，虽然有一定的基层行政组织和职员，但是尚不具备完备的行政体系，在治理效能上也不如地方宗族、乡绅等自治团体更加有效，他们承担的是从衙门口到家门口这最后一公里的桥梁和纽带的作用。由此，两条不同方式的治理模式，清晰地在县乡这个节点交汇，两者对接得越融洽，则社会结构越稳固。
“皇权不下县”再辨析
关于“皇权不下县”的问题，人们对于近古之前的讨论要少些，或是因为越到郡县制后期（明清时期），皇权越发集中，皇权向基层渗透的趋势越明显，于是在这个问题上的讨论便多一些。那么，就明清时期而言，“皇权不下县”的现象究竟是否真的存在？
倘以康乾时期为考察对象，我们会发现这个时候的行政体系仍未延伸至县级以下，所以《康熙微服私访记》中反映的这个现象从某种程度来说是存在的。但是，并不是说“皇权不下县”，就意味着基层社会的无序，在看到宗族、乡绅构建基层治理体系出现问题的同时，也必须承认这种体系深厚植根于传统的文化土壤，是有其合理性的。
到了清末时期，这种状况发生着明显的变化，州县佐贰杂官不再单单承担松散的、事务性的职责，而是开始实际分管乡村，通过划分辖区对基础实施治理，并逐渐尝试构建低于县一级的完备行政体系。这是清朝主动开始注重基层治理的实践，这意味着清朝试图打破县乡的“隔断”，使皇权直接与乡村相连通。这想必有着清朝前期治理的经验总结，也有着顺应近代化潮流的自我革新。
然而，清朝试图打破宗族、乡绅体系的尝试并没有顺利实现，在中国向近代社会的变迁过程中，地方势力反而发展成为了一种消解皇权的力量，并推动了中国社会走向新的时代。
古代基层社会治理的关键
通过以上的分析，我们可以看到，县级是古代社会中非常重要的一环，同时也是最容易出问题的一环。
首先，县级居于国家行政体系的神经末梢，而皇权的传导是逐级削弱的，越到基层作用力越弱，此外，由于县以下实行的是另外一套治理体系，所以对朝廷的“芝麻官”、百姓的“父母官”来说，需要有能够处理复杂问题的治理能力。
其次，县乡社会有着相对稳定的社会关系，从官僚到胥吏，从宗族到乡绅，他们在充当基层社会治理者角色的同时，也与民间百姓形成一种特殊的人际关系，这些人情、伦理、地域的因素在基层社会秩序中发挥着重要的作用，同时也容易衍生出固化的利益共同体。
最后，官僚体系与基层秩序是两种不同的模式，必然有着能否彼此相融的问题，这涉及到社会能否平稳转型，两者要实现无缝对接，最根本的还是要彻底贯通、实现并轨，只是贯通的途径有所不同。
千年的探索，是进步的阶梯。
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