作者：张春子（清华经管中国金融研究中心特约研究员）
内容提要：运用市场退出机制，及时关闭、取缔那些资不抵债和严重违规经营的金融机构，是防范和化解金融风险的重要手段之一。如果对这些“不良金融机构”不采取有力措施，金融风险势必越积越大，潜在社会动荡的范围和程度也会加大。各国的经验告诉我们，处理危机状态下的金融机构，必须协调运用行政、法律、市场机制在内的各种手段，将金融机构市场退出过程中所可能引发的金融风险最小化。本文主要讨论金融机构市场退出的方式，金融机构市场退出的处理模式与程序。昨天，本头条号发布了张春子博士关于这个问题思考的上篇《银行真会破产吗—高风险金融机构六条出路，哪个对老百姓有利？》（https://www.toutiao.com/i6854691682848506379/），本文为下篇。
二、金融机构市场退出的处理模式与程序
金融机构市场退出的过程涉及多种经济主体的利益关系，主要包括：政府、金融监管当局、金融同业组织、存款保险机构、专门处理危机的执行机构等主要危机拯救组织；国有资产管理部门、国有资产控股公司、债权人、股东、存款人、危机金融机构等主要权利义务主体；会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、投资银行、咨询公司等社会公共服务机构。
危机处理模式的选择不仅直接或间接影响上述各种利益主体的经济利益，而且会对金融体系的安全和国民经济的健康运行产生深远影响。选择危机处理模式一般要把握好以下几条原则：
第一，“越快越好”的原则
金融机构的危机处理犹如救火一样，必须迅速果断。否则拖得越久，可能付出的代价越高。
20世纪80年代末期，美国在处理储贷协会（S&L）危机时就是由于忽视了这个原则，直到这些协会的经营损失成为现实时，才去挽救，使损失增加了几倍。日本“泡沫经济”破裂之后，政府优柔寡断，使银行呆帐坏帐长期不能得到解决，最终导致日本金融危机。
第二，维护公众和投资者信心的原则
现代金融强调公众信心的重要性，由于存在着信息的广泛不对称性，一般投资者和居民的对金融机构稳健状况的判断主要受“羊群效应”的影响。当某一金融机构出现问题时，他们就会作出过激反应，使那些经营稳健的金融机构也蒙受“不白之冤”，甚至倒闭破产，进而引发大面积危机。
第三，协调配合的原则
为了有效地处理危机金融机构，防止金融机构危机演变成大面积的金融危机，必须有多种部门和多种政策的配合，尤其要重视政府在危机处理中的重要作用。在解决危机金融机构的问题时，既要依靠完善的市场机制的自我调节作用，也需要政府金融监管当局作为外部“医生”发挥强有力的政策和资金支持。
政府及其金融监管当局在金融危机处理过程中一般通过直接和间接两种形式发挥作用。一方面政府可以通过资金注入、接管、强迫金融机构收购等形式，直接参与金融机构的危机处理。另一方面，政府还通过放宽管制、领导人讲话支持等间接方式配合危机金融机构的处理工作，以保证其顺利进行。
美国20世纪80年代处理储贷危机时，就是政府与银行积极配合，以及多种宏观经济政策，尤其是利率政策配合的结果。而日本之所以在泡沫经济破灭之后，金融机构危机四伏，就是没有较好地协调政府、金融机构，以及纳税人之间的关系，尤其是在拯救资金提供上，迟迟不能有进展，从而延误了解决问题的时机。
1、危机金融机构处理模式
各国所采用的危机处理模式有以下6种：
01 政府单独处理，独担损失
政府在特殊时期，为了尽快恢复金融秩序，防止金融机构危机蔓延，指定政府机构对陷入危机的金融机构托管经营，强制重组，并独担损失。
这种模式下，政府对危机金融机构的处理方式，一般是接管和关闭，然后由政府财政或者政府指定的国有机构承担损失，偿还境内外债权人的债务，归还存款人存款等。其中典型代表是匈牙利的国有银行重组，1993年前后，匈牙利政府耗资3200亿匈币，通过政府主管部门和国有资产的管理者，以及国有银行的参与，解决债务问题。
匈牙利政府还实施了银行与债务人调整计划、集中清理贷款、贷款调整计划、国家注资等计划，为银行提供担保或半额担保等措施。为了防止金融机构大规模倒闭，匈牙利政府实行了严厉的《破产法》，规定企业必须“由债权人同意才可申请破产”。
02 多方参与，损失共担
由主要拯救机构、权益方和被处理金融机构共同参与，制定和实施机构重组计划，以减少金融机构破产倒闭可能对各方权益的损害。在很多国家，政府不仅制定法律法规，而且不同程度地参与制定金融机构的重组方案。
例如，战后日本为了重建金融体系，实施了强制性的银行新旧帐户制度，英国采取的是政府督导下建立救援基金的多方共担损失形式。
03 债权人参与危机金融机构治理
通过股东、债权人和经营者的讨论，提出重组方案。如果重组的价值大于清算的价值，破产的金融机构就可能被重组。不过，债权人参与金融机构重组，有可能涉及到债权人必须同意免除一部分债务和利息，或者是实行“债转股”、延长偿还期、注入新资金等办法。债权人也可以通过提出重组方案，改革金融机构的管理，动议暂停或撤销主要管理人员、高级职员和董事的职务等。此外，也可通过谈判形式，给予危机金融机构一定的宽限期，使金融机构能够在此期间，通过自身内部结构调整得到有效治理。
04 专门机构处理
为了处理危机金融机构的不良资产，国际通行的做法是成立金融资产管理公司等专门机构，负责处理从危机金融机构剥离出来的不良债权。
在这种模式下，资产管理公司将原有的母体银行分成“好银行”“坏银行”，“好银行”资产由原来的金融机构继续运营，而“坏银行”资产则交由资产管理公司负责清理。资产管理公司通过运用各种投资银行手段，运作不良资产，最终在资本市场上实现对不良债权的彻底处理。
05 存款保险机构主导
存款保险机构有权强制或自愿地吸收各存款机构作为投保机构，并要求其缴存存款保险费，建立存款保险基金。当投保金融机构出现经营危机或破产倒闭时，保险机构向其提供流动性资助，或者代替破产机构向存款者支付存款赔偿。
国外存款保险制度一般分为存款保险和互助保险，前者一般通过成立存款保险公司为陷入困境的金融机构提供存款保护，而后者则一般通过建立各种基金的形式提供保护。
各国的存款保险机构在清理破产金融机构时一般采取两种方式：
（1）直接清偿破产机构的债务，支付存款人被保险的存款金额；
（2）购买和承担，即存款保险机构安排其他金融机构收购破产金融机构，使存款人的存款转移到收购机构。
由于国情不同，各国对存款保护的加入、范围、限额也各不相同，存款保险并不是全额保险。例如，美国联邦存款保险公司规定每个客户在一个投保银行中受保护存款总额以10万美元为限。
06 外国金融机构参与
对于解决国际不良债务的处理方式，最近又有新的发展。例如重新安排到期债务，主要形式有：回购债务、债务转换、债务交换、转贷和再贷款、贷款转换和出售以及重新选币定值等办法。
为了迅速重整金融机构，亚洲金融危机的受灾国纷纷制定和修改法律，允许外国金融机构参与本国危机金融机构的拯救与重组工作，以增强外国投资者的信心，提高危机金融机构治理的有效性。
例如，为了提高对外信用度，韩国政府于1998年5月19日与摩根·斯坦利公司签订合同，允许摩根·斯坦利公司收购汉城银行和第一银行。
2、危机金融机构处理程序
在危机金融机构的治理过程中，为了使金融机构市场退出的处理得以平稳有效地进行，必须制定和实施科学合理的工作程序，协调各类资源关系。
首先，成立金融机构危机处理紧急协调委员会。一旦某一金融机构发生危机，金融监管当局必须立即召开有关专家和当事人参加的会议，对金融机构的危机状况作出初步评估，确定危机的性质和可能产生的各种影响，提出初步的解决方案，并予以公告。
其次，召开金融机构危机治理专家委员会会议。聘请国际国内著名的社会服务机构，如投资银行、会计师事务所等，对金融机构的资产负债状况进行详细的评估，并作出整改的建议，提交金融监管当局参考。
第三，召开债权人会议。充分听取和尊重债权人的意见和建议，商讨对危机金融机构的最终解决方案，确定是申请破产还是争取政府和金融同业的救助。
第四，进行拯救或破产清算。如果是决定对危机金融机构进行拯救，还需要确定拯救的方式，例如，注资、接管、兼并与重组、国有化等方面的安排。如果必须动用破产清算程序，则需要按照《破产法》的有关规定，公平、公正、公开地按顺序偿还国际国内债权人的债务。
第五，恢复营业或注销法人资格。如果拯救成功，则恢复金融机构营业或开始从事新的业务。如果金融机构被破产、关闭、解散，则在债权债务清理完毕之后，向工商管理部门正式申请注销法人资格，金融机构完全退出市场竞争领域。
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三、“十四五”期间中国金融机构市场退出前瞻
（一）“十四五”期间金融机构退出频率将明显增加
01
中国金融机构顺风顺水的“你好我好大家好”时代已经一去不复返。
在过去二十年中，中国银行业反复上演着“西西弗的神话”，一次次濒临打破刚兑的边缘，又一次次滚石上山。
比如1999年央行增发特别国债注资已经不抵债“技术性破产”的国有商业银行，2013年银行流动性危机期间，央行发挥最后贷款人功能，向一些符合要求的金融机构提供流动性支持，适时调节银行体系流动性，平抑短期异常波动，稳定市场预期，保持了货币市场稳定，使得一些濒临流动性枯竭的商业银行起死回生等等。
2019年5月24日中国人民银行和银保监会宣布对包商银行实行接管，“巨石”在这一刻停止了滚动。同时，有锦州银行、恒丰银行等中小银行也通过重组在公司治理和经营管理体制上发生了历史性变化，拉开了金融机构市场退出大幕。
02
“十四五”期间会有一波中小金融机构并购潮。
麦肯锡公司研究发现，2015年40家纳入分析的6家大银行（分别是四大国有银行、交行和邮储银行）、12家全国性股份制银行、17家规模较大的主要城商行，以及5家规模最大的农商行中有4家未能创造股东价值，2016年该数字增至13家，2017年更是达到了22家。
“十四五”期间，国家将深化金融供给侧结构性改革，在资本市场改革、中小金融机构改革、金融治理体系改革等方面将实现突破。
麦肯锡公司认为，未来3-5年一定是中国银行业的分水岭，差银行一定会被淘汰，到2025年中国的银行肯定有一大轮并购的机会，数量巨大的城商行和农商行会是被并购一方。
03
通过组建金融控股集团或者并购重组入股等方式抱团取暖成为中小金融机构新选择。
2020年7月份，江苏常熟农村商业银行发布公告宣布入股江苏镇江农村商业银行；同时，无锡农村商业银行和江苏江阴农村商业银行宣布将共同发起设立徐州农村商业银行；攀枝花市商业银行、凉山州商业银行也分别发布《关于合并重组事宜的公告》，拟通过新设合并方式共同组建一家新的商业银行。
面对后新冠肺炎疫情时期经济金融发展的不确定性，中小银行发展面临较大挑战，确实需要“抱团取暖”，未来中外银行之间、中资银行之间、银行和非银行金融机构之间的合并重组的案例可能还会增多，一些银行的股东甚至控股股东发生变化的可能性将大幅上升。
有实力成为控股股东或收购方的商业银行应当加紧“修炼内功”，尽快提升抗风险能力、定价能力、科技能力、管理能力，完善公司治理架构，优化调整组织架构，培养和招聘一批领军型管理和技术人才队伍。
04
监管机构深化金融供给侧结构性改革意志坚定不移。
中国银保监会首席风险官肖远企认为，当前金融领域的矛盾主要是金融需求的多样化和多变性与金融供给的不平衡和不适应之间的矛盾，因此金融供给侧结构性改革至少包括五大方面：改善金融供给、畅通供给渠道、优化金融结构、提升配置效率、降低供给成本。
破除无效金融供给主要有三个方面：把有限的信贷资源从产能过剩行业、僵尸企业逐渐减少甚至退出；要研究用市场化、法治化的退出一些僵尸金融机构，退出方式包括兼并重组、破产重组；加大不良资产的处置力度，腾出新的信贷空间。
（二）金融机构市场退出需要稳健控制相关风险
通过合并、重组扩大银行规模，能够提升银行抵御风险的能力，进一步释放银行的竞争优势，但必须高度重视系统重要性金融机构风险防范。
从国际经验看，系统重要性金融机构由于“人高马大”，往往又被贴上“太大不能倒闭”的护身符，往往会采取更加激进的经营方式，道德风险高企，其引发的系统性风险一般很隐匿、较难察觉和评估。当系统性风险累积到一定程度时则会急速暴露，迅速变为系统性危机，对整个金融体系极具传染性和破坏力。大型金融机构濒临破产倒闭并有可能引发系统性危机，威胁整个金融体系安全与稳定时，政府不可避免地要动用公用资金对全部存款予以必要的保护。
2018年11月27日，中国人民银行、中国银保监会、中国证监会27日联合发布《人民银行 银保监会 证监会关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，明确提出了系统重要性金融机构的特殊处理机制，即成立危机管理小组、制定恢复计划、制定处置计划、进行可处置性评估、明确信息报送要求和问题机构处置原则。
其核心就是要明确问题机构处置原则和处置资金使用顺序，以确保处置过程中明晰处置责任，既要守住底线，防范系统性风险，又要依法合规，防范道德风险。同时，在金融机构危机处理模式的选择上，既要着眼于该金融机构的资产负债状况本身，更要重视维护金融安全，防止发生系统危机。在选择各种处置方式时，要对成本、公平性等进行分析，维护市场经济基本原则。（本文已获作者授权）
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