如何进一步保护中小投资者权益，能否增加证券市场公益诉讼制度。12月23日，第十三届全国人大常委会第十五次会议分组审议了证券法修订草案（以下简称草案）。不少全国人大常委会组成人员等，对于保护中小投资者权益、注册制的法定化等问题上提出中肯的意见建议。
资料图 图据人民日报
全国人大常委会副委员长陈竺表示，草案安排四审，体现了科学立法、民主立法、审慎立法的精神。草案四审稿坚持市场化、法治化的改革方向。突出强调投资者权益保护，特别是中小投资者权益保护这一主线，完善证券民事诉讼制度设计，发挥投资者保护机构在证券民事诉讼中的作用。
那顺孟和委员建议，在修订草案“投资者保护”一章中增加有关证券市场公益诉讼制度的规定，即针对受侵害者众多的内幕交易、操纵市场等违法行为，如果没有合适主体或者合适主体不提出诉讼的，由检察机关提起公益诉讼，以切实保护投资者的合法权益。
针对证券市场投资人数众多、单个投资者对违法行为起诉成本高、起诉意愿不强等特点。朱明春委员赞同明确投资者保护机构按照明示退出、默示加入的原则，为受害的投资者向法院办理登记，提出代表人诉讼。他说，“中小投资者不用提任何诉讼、也不要做任何手续就可以默示加入这个诉讼，诉讼成功就应该自动地给这些中小投资者补偿，不要让他再去登记、申请，除非你明示的例外。对中小投资者应该给予更充分的保护”。
投资者诉讼方面，李钺锋委员指出，注册制改革是在证券发行审核方面做了“松绑”，这同时也意味着必须加强后端的监督。从境外经验来看，设置专门的民事诉讼制度，特别是集体诉讼制度，是加强后端监管的重要制度，能够弥补投资者尤其是中小投资者的损失，并通过巨额的赔偿对违法行为人造成震慑。
李钺锋委员说，从目前的情况来看，投资者保护机构主要是指中小投资者服务中心、证券投资者保护基金公司两个主体。调研中一些单位反映：如果法律只允许投资者保护机构担任诉讼代表人，可能会引起一些不良效果。可能会出现，主体数量较少，在实行集体诉讼后可能出现案件数量过大，客观力量不足，难以胜任的问题；还可能导致矛盾过于集中的情况；也可能会剥夺受害投资者担任诉讼代表人的权利。从当前证券市场来看，通过“证券投资基金法”设立的相关管理公司等机构投资者是较为重要的主体，它们对证券市场非常熟悉，也可以承担诉讼代表人工作。因此，建议在集体诉讼制度设计上还应为机构投资者等其他投资者担任代表人，并提起集体诉讼留下法律空间。
同样出于保护中小投资者，刘季幸委员提出，在可能涉及到投资者赔偿的收缴罚款、没收违法所得的条款中，确立先行赔付原则，可将罚款和违法所得暂时存入投资者保护基金专门账户，在赔偿投资者损失后再上缴国库。在实践中行政处罚决定和刑事判决往往是民事赔偿诉讼的依据，投资者获得民事赔偿的周期往往要长于行政责任的认定，导致一旦行政处罚作出后，罚没款上缴国库，民事赔偿优先的原则就难以落实，投资者的权利就得不到及时有效的保护。
对中小投资者的保护还在一些细微间得到了体现。比如，周敏委员提出，第171条，“承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的”，三个行为用的是逗号，中间是并列的行为，建议改顿号。
注册制的法定化成为本次修订重点
全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞就草案修改情况作汇报时表示，目前，科创板注册制改革主要制度安排基本经受住了市场检验，在证券法修订草案中确立证券发行注册制已经有了实践基础。建议按照全面推行注册制的基本定位规定证券发行制度，不再规定核准制度，并为有关板块、有关证券品种分步实施注册制的进程安排留出法律空间。对此朱春明委员建议，有关关部门认真总结科创板成功经验，做好注册制工作的衔接工作。
全国人大财政经济委员会副主任委员刘新华说，注册制法定化是本次证券法修订的重中之重。审议稿中关于注册制的表述，对资本市场的建设具有重要的指导意义和实践意义，符合我国资本市场发展的阶段、运行的实际、市场的预期和未来发展的方向。同时，注册制的法定化关系到整个资本市场健康发展，关系到上亿投资者的切身利益，因此必须全面落实好，以打造一个规范、透明、有活力、有韧性的资本市场，使资本市场更好地服务国家经济发展大局，服务实体经济发展。同时也必须精心、精准地加以实施，防范可能引发新的金融风险。相信在证券法通过以后，证监会一定会认真做好注册制在全市场平稳有序实施的工作，并做好与现行的审核制度的衔接，促进资本市场再上一个新的台阶。
加强监管力度和惩罚力度
能否适当提高处罚下限
草案四审稿明确，对相关证券违法行为，有违法所得的，规定没收违法所得。同时，较大幅度地提高行政罚款额度，按照违法所得计算罚款幅度的，处罚标准由原来的一至五倍，提高到一至十倍。
陈竺副委员长认为，草案 四审稿按照功能监管原则，加强了对资产支持证券、资产管理产品等具有证券属性金融产品的管理，并且进一步加大对证券违法行为的处罚力度，大幅度提高证券违法成本。
朱春明委员则表示，本次修改对证券的定义进行了拓展，适应了资产证券化和资本市场发展的趋势，为统一的功能性的监管打开了突破口。比修改前实现了突破。并且在修改中明确提高了违法成本。把违法所得计算罚款幅度从过去1到5倍提高到1到10倍。定额罚款针对不同的行为，由30万到60万提高到200万至2000万，以及100万至1000万，还有50万到500万的，“大大提高了违法成本，能更有效打击证券市场上的违法行为，保护投资者利益”。
罗毅委员建议，对于证券违法行为的处罚，在现有条款的基础上可以适当提高处罚的下限，处罚的上限也不要简单地封顶，从而显著提高违法成本，达到严惩震慑的目的，更好地提振投资者对市场的信心。
红星新闻记者 赵倩 吴阳
编辑 万维纲
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