只有打破行政垄断，放开市场竞争，才能带来行业的进步，给消费者带来更多利益。（视觉中国/图）
（本文首发于2019年12月26日《南方周末》）
日前，中共中央、国务院发布了关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的二十八条意见，宣布进一步放宽民营企业市场准入，实施公平统一的市场监管制度等。这是中央层面再次释放出支持民营经济发展的强烈信号。不过要真正落实，还需要打破行政垄断，彻底取消对民营资本的市场准入限制。
二十八条提出，要在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制。这不是中央第一次提出对这些垄断性行业进行市场化改革。2005年国务院发布的民营经济“三十六条”就提出，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。2010年国务院“新三十六条”再次明确，鼓励民间资本参与包括铁路在内的交通运输建设以及电力、石油天然气和电信建设。十多年过去了，在民航、电信、石油天然气等领域，市场化改革取得了一定成效，而电力、铁路领域的改革则进展不大。
以电力领域为例，其市场化改革遇到了很大的阻力。为了推进电力市场化改革，早在2002年2月，国务院就发布了电力体制改革方案（“五号文件”)，提出了厂网分开（发电厂和电网企业分开）、主辅分离（电力企业主业和辅业分离）、输配分开（输电网和配电网分开）和竞价上网（发电企业竞价上网）四大改革目标。但是只有厂网分开这一目标在2002年底基本实现，主辅分离直到2011年才开始落地，竞价上网2012年才开始试点，这两个目标到现在也没有完全实现，至于输配分开，更是遥遥无期。
反对打破电网垄断一方的说辞是，电网属于自然垄断行业，只有独家经营，才能实现安全和高效。所谓自然垄断，指的是某些行业具有生产规模越大、平均成本越低的特点，传统上，电力、通信、油气管网等网络化的产业，一般被认为是自然垄断行业。但把自然垄断作为行政垄断的理由，是成问题的。
中国电网的垄断地位并不是在市场竞争中形成的，而是来源于行政垄断。虽然电力改革过程中将全国电网划分为“国家电网”和“南方电网”，但是两大公司分别负责各自区域的输配电及售电。国家政策不允许两大电网公司进入对方的辖区开展业务，也不允许其他资本进入输配电领域。而在自由竞争之下，虽然同一区域一般也是由同一电力公司供电，具有垄断地位，但是这种垄断不是行政指定的，而是在市场竞争中形成的。其他电力公司不进入另一家电力公司的服务区域竞争，不是因为行政上的准入限制，而是纯粹商业利益考量。
随着经济的发展，人们对自然垄断行业的认识也逐渐发生改变。比如，以前通信网络被认为具有自然垄断属性，应该由一家公司运营。但是现在全世界的电信市场都是竞争性的，中国电信企业拆分为3家运营商后，每家运营商都获得了全国的运营牌照，基本上形成了市场竞争的格局，三家运营商都建立了自己的全国性网络。不过，电信领域的改革开放也还需要进一步深化。
现在，民营企业可以虚拟运营商的身份租用基础运营商的网络经营移动电话业务，英国电信的独资企业也已获准在中国全国开展互联网接入和虚拟专网业务（主要面向外资企业）。此次二十八条又提出，支持民营企业以参股形式开展基础电信运营业务。
中国电信领域的改革已经取得了一定成果，充分证明了我们对自然垄断的认识需要更新了。以自然垄断为名，行行政垄断之实，虽然避免了市场竞争情况下可能带来的重复建设，但是缺乏市场竞争，也让垄断企业得以享受垄断利润，缺乏提高运营效率的动力，从长期来看，行业的整体效率难以提升，所带来的长远损失，可能比重复建设的浪费还要高，消费者的长期利益受到损害。而且行政垄断还可能形成利益集团，带来腐败等寻租成本。只有打破行政垄断，放开市场竞争，才能带来行业的进步，给消费者带来更多利益。
辛省志
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